我国将公益性租赁住房纳入基础设施REITs试点范围

我国将公益性租赁住房纳入基础设施REITs试点范围

公益性租赁住房是指由国家提供政策支持、限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的用户提供房屋出租服务的保障性住房，具有公益性、保障性、政策性、租赁性及专业化运作等特征。公益性租赁住房是维持城市正常运营的重要民生基础设施，将其纳入基础设施REITs试点范围是落实城镇化发展国家战略的重要体现，应该受到高度重视。

一、公益性租赁住房是维持城市健康发展不可或缺的重要民生基础设施

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是社会赖以生存发展的物质基础条件，包括经济基础设施、社会基础设施及各类新型基础设施等不同类型。

世界银行在《1994年世界发展报告》中，将基础设施定义为永久性工程构筑、设备、设施，以及它们所提供的为居民和企业所用的生产条件和服务设施，主要包括：一是公共设施，如电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理，以及管道煤气等；二是公共工程，如公路、大坝、灌溉和排水工程等；三是其他公共设施，如市内及城际铁路、市政道路、港口、机场和航道等。

基础设施和公共服务具有“一体两面”的特征，即基础设施提供公共服务，公共服务的供给离不开基础设施。判断一项工程设施是否属于基础设施，关键看其是否提供满足公共需求的公共服务。

基础设施的范围随着经济社会的发展而不断演进，主要分为三个层次，一是狭义的传统基础设施，即为社会生产提供公共服务的经济基础设施，主要包括交通运输、能源、通信、水利等设施；二是除狭义的传统基础设施之外，还包括教育、医疗、应急救灾等社会公共服务基础设施；三是广义基础设施，即为经济发展、社会运行、民生保障等提供公共服务的各类设施、机构和制度的总称，既包括前述各类硬件基础设施，也包括法律制度、公共管理、科技创新、基础研究、专业咨询等软性基础设施。

公益性租赁住房为社会公众提供保障性住房租赁公共服务，不同于具有产权性质的经济适用房，也不同于私营性租赁住房，是保障城市正常运转所必需的民生基础设施，是典型的社会基础设施。

公益性租赁住房可分为政府主导和市场主导两大类。政府主导下的公益性租赁住房以保障住房困难群体和新市民基本住房需求为目的，在建设运营过程中，政府给予资金投入和政策支持，同时对土地用途进行限制、对租金水平实行管控。市场主导的公益性租赁住房由社会资本提供市场化租房服务，开发主体包括地方国有企业、房地产开发商等。

政府主导的公益性租赁住房，土地使用权一般为地方国有平台公司或功能型国有企业通过划拨或优惠出让所得，其业主缺乏独立的财产权利，土地用途往往会进行明确的限定。国土资源部发布施行的《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）指出：对国家重点扶持的基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权；对以营利为目的非基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。目录中还明确，在“非营利性社会福利设施用地”门类下，“福利性住宅”可以参照基础设施项目用地管理方式采用划拨方式出让。实践中，以重庆市为例，重庆南岸区茶园、蔡家组团等多个租赁住房项目均为通过划拨方式出让的土地使用权，且在土地划拨决定书中均明确“划拨建设用地使用权未经批准不得擅自转让、出租”。租赁性住房是维护社会公众基本住房保障的设施，是城市正常运作的民生基本条件，具有典型的提供公共服务载体的特征，属于民生基础设施。

市场主导的租赁性住房，土地使用权一般通过招拍挂的方式取得。但是，对于一部分解决新市民基本住房问题的租赁住房项目，当地政府常常会通过设置用途限制条件及土地价格优惠条件等，表现出较强的公共服务导向性。例如，杭州市2018年2月发布的《关于做好杭州市区人才专项租赁住房建设工作的通知》，提出“2018—2021年杭州市区开工建设5万套人才专项租赁住房”，土地采用挂牌出让方式，由国有企业通过资格预审后进行拍地，土地拍卖价格约为周边土地市场价格的1/6。这类项目具有较强的公益属性，虽然投资主体是企业，但通过政府的合理干预实现了提供社会公共服务的目标，也应属于民生基础设施范畴。与之相对应的，部分商业性租赁住房投资主体纯粹以盈利为目的，政府干预少，土地与租金的市场化程度高，则不应归属于基础设施范畴。

我国最初的公益性租赁住房以廉租房、公租房为代表，于1999年开始推行廉租房制度，于2010年开始推动公租房试点工作，这些产品主要面向低收入群体。例如，深圳市推行的公共租赁住房，明确以限定的标准和租金水平，面向符合条件的户籍中等偏下及低收入住房困难居民和为社会提供基本公共服务的相关行业人员、先进制造业职工等群体出租，是维护居民基本住房保障的民生工程，属于典型的民生基础设施。

近年来，随着年轻一代工薪阶层开始进入租赁住房市场成为公益性租赁住房的新用户，公益性租赁住房不再只针对中低收入的特定人群，多种类型租赁性住房涌入市场，这些不只服务于中低收入群体的租赁性住房在市场中又逐渐出现分化发展、形成细分市场。一部分住房商业化属性不断增加，面向市场需求不断提高产品质量，完善配套设施，有些地方的租赁性人才公寓甚至可以出售，这类住房不应纳入基础设施范畴。另一部分则仍然具有极强的基础设施属性，这些租赁住房是政府为了适应城市发展和吸引人才需求，进行统一谋划，解决新市民基本住房需求，并提供财政资金及政策支持的租赁住房，如宁波市及其区县政府出资约110亿元，投资68个项目，面积约160万平方米，这类项目虽然不是服务于低收入的特定人群，但基本目的是为城市新市民解决基本住房需求，具有公益属性，也应属于民生基础设施范畴。

二、公益性租赁住房纳入基础设施REITs试点是落实国家重大战略的重要体现

我国公募REITs坚持以基础设施为底层资产，是借鉴国际经验，体现中国国情，为落实国家重大战略，推动基础设施补短板和有效投资，盘活基础设施存量资产，促进基础设施投融资市场化、规范化健康发展的必然要求。

我国公益性租赁住房属于民生基础设施，符合基础设施REITs试点的政策要求，将其纳入基础设施REITs试点范围，是立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，落实我国新时代城镇化发展重大国家战略的重要体现。

2021年5月11日公布的第七次全国人口普查数据显示，我国居住在城镇的人口为9.02亿，占全国总人口14.12亿的63.89%，与2010年相比增加2.36亿，比重上升14.21个百分点。其中，城市流动人口增长趋势尤为明显，市辖区内流动人口规模为3.76亿，与2010年相比增长69.73%。随着中国新型工业化、信息化和农业现代化的深入发展和农业转移人口市民化政策的不断完善，我国城镇化将进入持续性健康发展的新阶段，城镇流动人口规模还将进一步扩大。

庞大的流动人口基数带来大量租赁性住房需求，由于城市房价高、上涨快，新进入城市的外来群体越来越难以通过购买产权性住房融入城市。根据国家统计局发布的《2018年农民工监测调查报告》，重点城市外来人口、尤其是进城农民工的购房比例很低，购买商品住宅比例只有17.4%。外来人口越来越难以长期在城市留居，导致城镇化速度和质量放缓。2019年全国城镇化率较上一年增长1.02个百分点，比2000—2010年城镇化率年均增速放缓0.36个百分点。部分大城市出现人口流出现象，如上海自2014年起常住人口增长停滞。如何让进城转移人口“进得来、住得下、融得进”是未来城镇化发展必须关注的重要问题，发展租赁性住房尤其是公益性租赁住房成为破解问题的重要途径。

发展租赁性住房市场有助于破除我国人才流动障碍。习近平总书记多次强调，人才是经济社会发展的第一资源，要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才引进政策，聚天下英才而用之。房价水平是影响青年人才就业选择的重要因素，居高不下的房价是青年人才纷纷逃离“北上广”的首要原因，导致一线城市的青年人才大量流出。“以购为主”的住房制度难以满足引才用才的机制要求，为破除人才流动障碍、健全人才流动机制，发展公益性租赁住房市场、建立租售并举的住房制度势在必行。

公益性租赁住房在资产形态上具有重资产、集中式特征，不同于个体性、分散性出租住房，往往由专业机构进行集中性、网络化、规模化运营，属于满足城市基本公共服务需求的保障性住房范畴。我国租赁性住房发展陷入供给不足的瓶颈：政府主导的租赁住房方面，地方政府依靠土地财政维持财政支出，资金有限，心有余而力不足，仅少数城市开始探索大型社区的政府主导型租赁住房建设；市场主导的租赁住房方面，对于企业来说，其建设面临投资规模大、运营成本高、管理难度大、投资回报低等问题，企业在投资收益、资金安全等方面遇到较大挑战，缺乏开发动力，项目推进缓慢。政府或市场单一的力量都不足以打破僵局，需要发挥市场主导和政府引领的共同作用，推动公益性租赁住房转型发展，核心是要拓宽融资渠道，盘活存量资产，利用资本市场服务实体经济健康发展。

通过发行基础设施REITs等金融工具盘活存量资产，可以解决政府资金短缺的问题，促进旧房改造升级，增加新房投资建设，同时推动住房租赁行业标准化专业化运营，改善租赁市场供需错配，通过资产运营的机制创新倒逼专业化运营机构的能力提升，以满足租赁住房消费升级需求，提高租住服务质量和效率，是利用市场机制促进公益性住房需求的有效做法。

近年来，国务院及有关部委出台相关政策，鼓励提高城市基础设施项目直接融资比重，支持发行有利于住房租赁产业发展的不动产投资信托基金等金融产品。北京市、天津市、杭州市、深圳市、成都市等多个地方政府相继出台了对住房租赁金融支持的专项政策，均提到支持住房租赁企业开展不动产投资信托基金（REITs）试点。

目前，我国正稳妥有序开展基础设施REITs试点工作。截至2021年5月20日，已有9只基础设施REITs产品获得监管部门准予注册，基础设施REITs产品交易结构、相关政策体系、监管规则等已获得市场的广泛认可，应该充分利用基础设施REITs市场平稳发展、不断成熟的大环境，将属于民生基础设施范畴的公益性租赁住房纳入基础设施REITs试点范围，盘活公益性租赁住房资产，支持满足城镇化发展需要的保障性住房建设，为推动实施我国城镇化高质量发展重大战略服务。

三、完善我国公益性租赁住房基础设施不动产投资信托基金健康发展的政策建议

一是按照“十四五”规划要求，完善基础设施REITs试点相关政策。我国“十四五”规划纲要明确提出要“加快培育和发展住房租赁市场，有效盘活存量住房资源”。在促进投资方面，“十四五”规划纲要提出要“推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。基础设施REITs作为盘活存量资产的有效工具，可以实现公益性租赁住房市场的投融资闭环，扩大租赁住房的有效供给，将公益性租赁住房纳入基础设施REITs试点范围符合相关政策要求，有关部门应结合“十四五”规划纲要和相关文件精神，做好相关专题研究、出台指引性支持政策。

二是推动公益性租赁住房REITs工作需要多部门协作。为了促进公益性租赁住房REITs健康发展，政府有关部门需要确保项目的合规性，综合处理项目的土地、规划、投资、运营等多方面的关键问题，还需要平衡好公益性和商业性之间的关系，做好与商业地产之间的切割。因此，涉及这些方面的多个政府主管部门应密切协作，共同推进公益性租赁住房REITs工作。

三是应充分利用基础设施REITs相对成熟的制度体系，确保规则统一，优化项目审核管理。随着我国基础设施REITs试点各项工作的顺利推进，多个试点项目已成功获批，基础设施REITs的政策体系、交易结构、管理模式已经得到市场和社会广泛认可。应借助当前推行基础设施REITs的成功经验，将公益性租赁住房纳入基础设施REITs试点范围，保持REITs试点规则的一致性，防止引发市场误读、炒作，避免引起房地产价格波动。要优化项目审核管理，在确保公益性住房REITs成功推动的前提下，助力公益性租赁住房REITs的长期稳定健康发展，以更好地服务国家战略。

四是严格坚持“房住不炒”和分类施策，稳步推进公益性租赁住房REITs健康发展。要毫不动摇地坚持我国不动产REITs试点的基础设施导向，在扩大基础设施REITs试点范围、支持公益性租赁住房建设的推动工作中，应旗帜鲜明地与商业性房地产投资信托进行切割，坚持“房住不炒”的原则底线。可分类施策并建立负面清单制度，如坚持将商业性住房及不应纳入基础设施范畴的商业性租赁住房排除至试点支持范围之外；将发行公益性租赁住房REITs的原始权益人限定为租赁住房的“实际拥有者”即重资产持有者，而不是“租赁使用者”即“二房东”；公益性租赁住房REITs试点初期，应根据我国城镇化发展的战略布局要求，对试点地区进行一定限制等。